Avec à sa tête la DG Ngozi Okonjo-Iweala, l’Organisation mondiale du commerce (OMC), entre 2021 et 2023, a réussi à lever nombre de barrières aux échanges commerciaux entre les Etats, suivi d’appui et de formation aux pays en développement. Ayant exercé pendant plus de deux ans aux côtés de la nigériane patronne de l’organisation, Anabel González, Directrice générale Adjointe (DGA) de l’OMC dresse, dans cette contribution, le tableau des avancées ainsi que des défis à relever pour un commerce au service du développement durable.
Tribune de Anabel González, Directrice Générale Adjointe (DGA) de l’OMC, depuis Genève
Deux ans à l’OMC : mon analyse de l’avenir du système commercial multilatéral
Quelques 807 jours depuis mon entrée à l’OMC et 20 blogs plus tard, je me prépare à quitter Genève. Alors que je fais mes adieux et que je remercie le Directeur général, mes collègues et l’ensemble de la communauté commerciale d’avoir eu l’occasion de servir l’OMC, je souhaite partager mes réflexions sur le système commercial multilatéral — où il en est, où il va et ce qui est nécessaire pour y arriver. Bien qu’il n’y ait pas de baguette magique pour assurer un succès rapide à tous les niveaux, mes connaissances sur le fonctionnement de l’organisation m’amènent à conclure que l’OMC est déjà en train de s’adapter pour relever les défis et tirer parti des opportunités du XXIe siècle.
Davantage peut et doit être fait pour répondre à « l’ impératif croissant de l’OMC », c’est-à-dire veiller à ce que le commerce reste ancré dans des règles convenues d’un commun accord tout en favorisant une croissance durable, inclusive et équitable. Le chemin à parcourir continuera d’être semé d’embûches, mais l’avenir est à une évolution progressive, pas à une révolution. Les outils pour accompagner cette transformation émergent déjà et ils sont mis à profit, petit à petit.
Progrès dans un contexte de vents contraires mondiaux
Pour commencer, il n’est pas facile d’être une organisation internationale dans le monde d’aujourd’hui, et encore moins une organisation axée sur la coopération économique internationale. L’idée que l’interdépendance économique favorise la paix et la prospérité, qui a été la pierre angulaire de l’architecture économique d’après-guerre, est remise en question. La crise financière mondiale de 2007-2008, la pandémie de COVID-19 et la guerre en Ukraine ont tous créé le sentiment que l’ouverture commerciale peut entraîner des vulnérabilités résultant de la spécialisation commerciale et, par conséquent, qu’il est préférable pour les pays de faire reculer les chaînes d’approvisionnement mondiales et de produire ce dont ils ont besoin à domicile ou à proximité.
Comme cela a parfois été le cas pendant mon séjour à Genève, certaines perspectives commerciales sont détachées de l’évidence. D’une part, les données montrent qu’après les accrocs initiaux, les approvisionnements étrangers ont joué un rôle déterminant dans la livraison de biens médicaux essentiels pendant la crise sanitaire et ont aidé les pays les plus exposés à la guerre en Ukraine à trouver des sources alternatives ou à passer à d’autres produits. De plus, lors d’un revirement majeur impensable il y a quelques années à peine, les coûts de transport et les indicateurs d’activité manufacturière sont largement revenus à la normale, ce qui suggère que le principal moteur des pressions sur la chaîne d’approvisionnement était une augmentation de la demande de biens de consommation durables induite par la pandémie plutôt que toutes profondes failles structurelles dans les réseaux de production mondiaux (
Bien que les perturbations de la chaîne d’approvisionnement liées à la pandémie aient été résolues, les tensions géopolitiques accrues continuent de saper la coopération commerciale. Les inquiétudes concernant les vulnérabilités commerciales résultant de perturbations telles que les épidémies ou les catastrophes naturelles ont cédé la place aux accusations d’interdépendances commerciales militarisées par des gouvernements étrangers. Les subventions et autres instruments de politique industrielle faussant les échanges, parfois mis en place au nom de la sécurité nationale, ont fait leur retour, entraînant une plus grande incertitude politique, un mépris potentiel des règles commerciales mondiales et une diminution des opportunités de commerce et d’investissement, en particulier pour les pays les plus pauvres qui restent en marge de l’économie mondiale. Au milieu de cette politique de grands acteurs, de nombreux pays en développement et pays les moins avancés préfèrent ne pas prendre parti et continuent de chercher des moyens de tirer parti du système commercial pour s’intégrer davantage dans les marchés mondiaux.
Plus désireux de rejoindre, pas de sorties
Malgré tous les défis auxquels le monde est confronté, l’OMC a jusqu’à présent réussi à soutenir l’augmentation des flux commerciaux (voir la figure 2), qui à leur tour ont été un moteur essentiel de la réduction de la pauvreté à travers le monde. Cela a été possible parce que l’OMC a changé et continue de changer, même si les progrès sont souvent assez lents. Créé en 1995 pour succéder à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), le système n’est plus le même aujourd’hui qu’à l’époque. Il s’est agrandi pour accueillir de nouveaux membres – actuellement 164 d’entre eux, avec plus de 20 candidats à rejoindre et personne ne part – et s’est adapté aux nouvelles technologies qui ont transformé le quoi, le qui et le comment du commerce. Les outils et pratiques émergents pourraient ouvrir la voie à l’organisation pour soutenir davantage les gouvernements alors qu’ils entreprennent la transition vers un avenir vert et numérique, relèvent les défis de la sécurité alimentaire et veillent à ce que davantage de personnes bénéficient du commerce.
Rester immobile n’est pas une option
Préserver et renforcer un système commercial mondial qui a bien servi le monde pendant près de huit décennies est et devrait être le principe directeur. Il y a des signes encourageants pour l’avenir. Les membres de l’OMC ont adopté une approche pragmatique de « réforme par la pratique » pour améliorer le travail quotidien de l’organisation. Des discussions visant à rendre la fonction délibérative de l’OMC plus efficace et efficiente sont en cours, avec des conversations spécifiques prévues sur des questions telles que les politiques industrielles et une réflexion sérieuse sur la manière d’approfondir et d’améliorer le dialogue existant sur le commerce et l’environnement et sur les besoins des pays en développement. Même les principaux acteurs, qui sont de temps à autre en désaccord bilatéral, peuvent s’asseoir ensemble dans des cadres informels pour essayer de mieux comprendre les défis actuels et explorer des solutions potentielles. En outre, soutenir les travaux visant à obtenir des résultats commerciaux positifs, en fournissant des données, des preuves et des analyses.
Dans une institution qui établit des règles, il est primordial de trouver des moyens de faire avancer les négociations commerciales. Cela signifie non seulement envisager des solutions multilatérales, mais adopter des formats flexibles pour tisser ensemble divers intérêts, besoins et priorités dans différentes combinaisons. L’une de ces approches est la négociation d’accords plurilatéraux qui, tout en étant ouverts à tous les membres, peuvent permettre une coopération commerciale entre ceux qui le souhaitent. L’OMC a pris cette direction avec l’adoption par 65 membres d’un accord visant à réduire la bureaucratie dans le commerce des services. Plus récemment, plus de 110 membres ont conclu en substance un accord visant à faciliter l’investissement. J’espère qu’une solution sera trouvée pour intégrer ces accords et les accords futurs, notamment celui sur le commerce numérique, dans le cadre de l’OMC. La normalisation des accords plurilatéraux, l’augmentation du renforcement des capacités commerciales pour aider les pays en développement à mettre en œuvre de nouveaux engagements et l’adoption de nouvelles approches, telles que la « technique de non-participation » développée dans le contexte de la réponse à la pandémie, ajoutent de plus en plus de nouveaux éléments à la boîte à outils de l’OMC.
Tirer le meilleur parti de MC13
La prochaine réunion des ministres du commerce — lors de la 13e Conférence ministérielle de l’OMC (CM13), qui se tiendra à Abou Dhabi en février 2024 — offre aux Membres l’occasion de prendre quelques mesures supplémentaires vers une OMC améliorée. Outre certains livrables sur le front des négociations – y compris sur les accords plurilatéraux – un résultat important pourrait être la mise en place d’un processus, avec des étapes et des mécanismes clairs, pour faire avancer le dialogue dans les domaines sensibles. Cela signifierait également qu’il faudrait s’attaquer à l’efficacité du système de règlement des différends de l’OMC, une question clé pour la plupart des membres de l’OMC ainsi que pour les milieux d’affaires. Lors de discussions informelles, les membres ont discuté de sujets critiques, dans le but de disposer d’un mécanisme pleinement opérationnel d’ici 2024. Des progrès ont récemment été signalés. Dans l’intervalle, les gouvernements continuent de s’appuyer sur les groupes spéciaux de l’OMC pour régler les différends, tout en résolvant les conflits par des solutions mutuellement convenues et en recourant aux comités réguliers de l’OMC pour soulever les préoccupations commerciales et apaiser les tensions.
Un appel au multilatéralisme créatif
Malgré tout le bon travail qui se fait, principalement sous le radar, il est indéniable que les gouvernements seront confrontés à des choix difficiles dans les mois et les années à venir pour traiter des questions urgentes qui, si elles ne sont pas contrôlées, pourraient sérieusement éroder le système commercial multilatéral et nuire au commerce en tant que moteur de croissance et de prospérité. Outre le règlement des différends, la gestion des retombées négatives de l’augmentation des subventions et du recours accru à l’exception au titre de la sécurité nationale pour expliquer les actions commerciales est également essentielle. Il est également essentiel de gérer les approches divergentes des mesures commerciales visant à lutter contre le changement climatique. Il est nécessaire de gérer l’adoption de responsabilités accrues par les grands marchés émergents dans le système commercial multilatéral, ainsi que de redoubler d’efforts pour mieux intégrer ceux qui sont actuellement exclus des avantages du commerce.
J’ai déjà argumenté que même si l’OMC repose sur des bases solides, le système commercial multilatéral doit être mis à jour afin de libérer de nouvelles sources de croissance commerciale, d’exploiter le potentiel du commerce pour résoudre les défis de l’indivis mondial et gérer les tensions commerciales. L’OMC du futur ne ressemblera pas à l’OMC d’aujourd’hui, mais dans 25 ans, nous reconnaîtrons toujours les principes fondamentaux de l’instauration de la confiance par la transparence, la non-discrimination, l’équité et la réduction des coûts commerciaux. Le pragmatisme restera la pierre angulaire du succès. Certes, une plus grande créativité sera nécessaire pour adapter les pratiques établies aux besoins sociétaux et mondiaux du 21e siècle. Mon passage à l’OMC m’amène à penser qu’il n’y aura pas de « big bang ». Mais je suis également convaincue que les gouvernements peuvent apporter des changements, et ils ont commencé à le faire, même si ce n’est que progressivement.
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